Путрик Ю. С.

Вице-президент Международной

Туристской Академии,

Зав. кафедрой СКС и туризма

Московского гуманитарного университета,

доктор исторических наук, канд. геогр. наук.

Программное и нормативное обеспечение поступательного развития туристской сферы рассматривается как основной инструмент воздействия на туристский процесс со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти. Высказываются рекомендации по более полному нормативно-правовому обеспечению всех компонентов туристской индустрии.

Ключевые слова: программа, регион, виды туризма.

SOFTWARE AND REGULATORY SUPPORTMODERN

DEVELOPMENT OF TOURISM

Putrik Yuri S.

Software and regulatory support ongoing development of tourist areas considered as the main instrument of influence on tourism development by the federal and regional executive bodies. Recommends a total of more regulatory and legal support for all components of the tourism industry.

Keywords: program, region, types of tourism.

В существующей системе нормативно-правовых документов, прямо или косвенно регулирующих туристскую деятельность на территории Российской Федерации, программное и нормативное обеспечение поступательного развития туристской сферы являются основным инструментом воздействия на туристский процесс со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти. К таким документам относятся Указы Президента РФ, федеральные законы и законодательные акты принимаемые субъектами РФ, федеральные и региональные целевые программы развития туризма, правила, стандарты, системы классификации объектов туристской индустрии.

Если рассмотреть понятие индустрии туризма и вспомнить его официальное определение, приведенное в Федеральном Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. 2010 г.), то увидим, что туристская индустрия — это совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. Кроме того в этом же Законе приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности продекларирована поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

К настоящему времени нормативно-правовое обеспечение распространяется на определенную часть объектов туриндустрии и направлений ее развития. Так, для функционирующих сегодня на территории России средств размещения разработаны системы добровольной сертификации и классификации. Отдельные системы классификации введены с 2006 г. для горнолыжных трасс и пляжей Приказом Ростуризма, а с 2010 – Минспортуризма, Развитие внутреннего и въездного туризма с 2011 г. будет обеспечиваться Федеральной целевой программой «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы»[2]. Деятельность туроператоров и турагентов регулируется утвержденными в 2007 г. Правительством РФ Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта. Вопросы безопасности в сфере туризма регламентуруются, помимо законодательных актов, специальным национальным стандартом по обеспечению безопасности при организации туристско-экскурсионного обслуживания (обновлен в 2010 г.). В то же время, проецирование законодательного понимания состава и структуры туристской индустрии на сложившуюся систему её нормативно-правового обеспечения приводит к выводу о том, что целый ряд компонентов и составляющих туриндустрию еще пока не охвачен нормативно-правовыми документами, стандартами и регламентами и, следовательно, пока ещё слабо регулируется государством.

Так, остаются без нормативно-правовой поддержки социальный и самодеятельный виды туризма, которые, безусловно, имеют существенное развитие в нашей стране, но это происходит чаще всего на региональном уровне и во многом зависит от особенностей региональной политики властей в каждом конкретном субъекте РФ. Положительный опыт не обобщается и не распространяется и поэтому эффективность этих социально-значимых направлений развития туризма остается малоизученной.

В принятой Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы» наряду с инновационными подходами, все же мало уделено внимания развитию конкретных видов и форм туризма. Этот аспект может быть компенсирован в региональных программах развития туризма. Отметим при этом, что многие региональные программы недостаточно опираются на результаты научных исследований и носят формальный характер, а проектируемые туристские кластеры не имеют единого методического обеспечения, что в целом приводит снижению уровня и качества всей проектной документации и не способствует усилению конкурентоспособности туристских дестинаций на территории России.

Конечные результаты, к которым должны стремиться регионы при реализации основных направлений региональной туристской политики современной высокоэффективной туристской индустрии, могут заключаться в создании новых туристских продуктов, развитии имиджа дестинации, как территории, благоприятной для туризма; создании комфортной информационной среды для туристов, развитии инфраструктуры и материальной базы туризма путем привлечения российских и иностранных инвестиций; создании условий для развития туристских зон на территориях конкретных субъектов РФ. В ходе реализации программных разработок должна активно осуществляться деятельность по организации детальной проработки планировочной структуры каждой туристской зоны, созданию бизнес-планов и проектной документации для конкретных туристских объектов; формированию маркетинг-программ, обеспечивающих продвижение на рынке перспективных видов туристской деятельности. Актуализируются проблемы привлечения управленческих компаний для реализации тех или иных этапов программных разработок. Особенно на конкретных объектах.

В русле данной темы уместно отметить ещё одну тенденцию, связанную с развитием такого компонента туристской индустрии на региональном уровне как туристско-информационные центры (ТИЦ). Сеть ТИЦ интенсивно развивается в региональных туристских центрах и городах[3]. На сегодня ТИЦ созданы более чем в 40 субъектах РФ. ТИЦ становятся исключительно важным фактором развития туризма. Подобную работу ведут и другие информационно-консультативные организации. Так, Российский центр сельскохозяйственного консультирования Министерства сельского хозяйства ведет через сеть своих региональных структур активную работу по вовлечению крестьян и фермеров в обслуживание туристов в сельской местности. Перспективы развития сети ТИЦ в РФ связаны с их созданием не только в городах, туристских центрах, но и в музеях-заповедниках, территориальных и административных образованиях, национальных парках. Представляется целесообразным создание Ассоциации туристско-информационных центров России для дальнейшего развития сети ТИЦ на всей территории РФ. Пока эта сеть развивается неравномерно, поэтому отдельные регионы оказываются в ситуации «упущенной выгоды». Для дальнейшего эффективного развития деятельности ТИЦ важна разработка единой методологической основы их функционирования.

Таким образом, можно констатировать, что на региональном уровне (во многих регионах) активно развивается нормативно-правовая деятельность, создаются и реализуются региональные, городские и местные программы развития туризма, существует взаимовыгодное сотрудничество между многими регионами, расширяется сеть ТИЦ. Все это, несомненно, стимулирует развитие туризма в каждом регионе РФ, в результате чего меняется их туристский облик: появляются не только новые туристские комплексы и маршруты, но и целые достаточно обширные районы с активным развитием различных видов и форм туризма.

Одной из форм эффективного использования туристского потенциала выделенных зон, да и других территорий могли бы стать маршруты особого статуса, которые обеспечивали бы высокое качество туристско-экскурсионного обслуживания. Их можно условно назвать «федеральные маршруты». И здесь свою позитивную роль может сыграть исторический опыт развития туризма в СССР. Напомним, что в системе советского туризма широко была развита сеть, так называемых «всесоюзных маршрутов», которые были организованы практически во всех крупных регионах и союзных республиках. Развитие системы «федеральных маршрутов» представляется весьма важным с точки зрения формирования программ занятости населения. Такие маршруты позволят создать рабочие места, сформировать рынок потребления туристских и сопутствующих услуг, развить местные ремесла, сувенирное и иные производства, будут реально способствовать более полному и рациональному использованию туристских ресурсов и национального достояния, природного и культурного наследия, способствовать восстановлению туристского интереса к «забытым» и обойденным вниманием объектам туристских ресурсов, возрождению экономики и улучшению жизни местного населения. Статус «федерального маршрута» должен быть подкреплен одной из форм государственной поддержки в части развития инфраструктуры туризма в конкретной дестинации, а также продвижения соответствующего туристского продукта на внутреннем и внешних рынках. Заметим, что практика формирования системы высококачественных маршрутов успешно развивается в ряде зарубежных стран.[4]

Развитие туризма в том или ином регионе зависит от правильного освоения и использования культурно-исторического и природного потенциала. Поэтому разработка программных региональных документов всегда начинается с анализа туристских ресурсов.

Все больший интерес среди путешествующих приобретают посещения православных и иных культовых объектов в познавательных целях и в целях религиозного поклонения. В настоящее время на территории РФ действуют более 100 паломнических организаций при ставропигиальных монастырях, лаврах, епархиальных управлениях, монастырях и храмах[5], которые ежегодно посещают более трех миллионов российских граждан. Среди природных объектов важным компонентом туристского потенциала России являются национальные и природные парки, заповедники и другие виды особо охраняемых природных территорий, привлекающие туристов и экскурсантов. В этих объектах и прилегающих к ним местностях сконцентрированы многие культурно-исторические и природные достопримечательности, сохраняются традиции, имеются наиболее благоприятные организационно-управленческие и иные предпосылки для сохранения, приспособления, развития и регулируемого туристского использования объектов наследия, успешного внедрения современных туристских технологий и, как следствие, придания им нового импульса в социально-экономическом развитии.

В программных разработках необходимо особое внимание уделять мерам, связанным с регулированием массового потока туристов (по типу, длительности и интенсивности посещения), улучшением окружающей инфраструктуры (обустройство подходов и подъездов к объектам, мест стоянок транспорта, магазинов, кафе, ресторанов), предоставлением информационных услуг, организацией развлекательных мероприятий, планированием развития туризма, зонированием и соответствующим ограничением передвижения туристов на отдельных участках, четким определением туристских и экскурсионных схем и маршрутов, созданием альтернативных маршрутов и объектов (вплоть до создания копий объектов, специально предназначенных для туристов[6], или создания тематических парков[7]), расчетом оптимальной пропускной способности и нагрузок на объекты и территории, широким спектром платных услуг (сувениры, памятные сертификаты, медали и т. д.), созданием в целом благоприятной бизнес-среды вокруг (или на территории) объектов. В результате, все большее число городов и культурных объектов получают экономическую выгоду от туризма, направляя полученные доходы на сохранение объектов культурного наследия, увеличивая одновременно число рабочих мест и расширяя возможности получения дополнительных заработков для местного населения. Все это не означает, что государство не несет затрат на сохранение и поддержание объектов наследия, т. к. общественная значимость объектов несопоставима с потребительскими ценами, однако оно делает сохранение и возрождение этих объектов существенно более эффективным и гораздо менее затратным для государственного бюджета. Таким образом, весь мировой положительный опыт направлен на то, чтобы туристы не просто созерцали, но участвовали в археологических раскопках, соприкасаясь с «историей», становясь общественными агентами по охране наследия. В этом же аспекте следует рассматривать исторические реконструкции в рамках деятельности музеев-заповедников и исторических городов. Роль туризма как важного фактора сохранения и возрождения культурного наследия в последние годы была отмечена на заседаниях Президиума Госсовета РФ и Президиума Совета при Президенте России по культуре и искусству (в 2005, 2009 гг.). Впервые на государственном уровне проблемы развития туризма и проблемы развития культуры были признаны «совпадающими темами»[8].

Как видим, роль туризма как фактора сохранения наследия в РФ должна быть значительно усилена. Существующие в туризме технологии позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город. Тому немало примеров (Великий Устюг, Мышкин). Именно туристская индустрия является одной из заинтересованных отраслей бизнеса и общественной деятельности в сохранении и возрождении объектов наследия, поддержании национальных и культурных традиций. Сохранение объектов наследия и развитие туризма должны не противоречить, но дополнять друг друга. В этом направлении в мире и в России накапливается и обобщается соответствующий административный и методический опыт регулирования взаимодействующих компонентов туризма и наследия на национальном (государственном) и местном уровнях в аспекте включения объектов культурного и природного наследия в сферу туриндустрии. Сюда входят и вопросы сохранения традиций малых коренных народов, где особенно ярко проявляется взаимосвязь и взаимозависимость культуры, традиций и природы, связанных единством образа жизни семьи и индивида[9].

С учетом новых возможностей вовлечения значимых инвестиций в сферу туризма особую значимость приобретают перспективные проекты в сопредельных сферах. Так, в последние годы появились масштабные проекты в области сохранения и туристского использования объектов культуры, которые нашли поддержку в органах исполнительной власти по линии культуры и еще пока не интегрированы в сферу туризма. В 2010 ООО «Экокультура» совместно с научно-экономическим центром «Стрела» была разработана «Программа сохранения историко-культурного наследия Юга России его вовлечения в культурный оборот в рамках реализации Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа». Эта программа была одобрена на VIII Международном форуме «Кавказская здравница. Инвестиции в человека» (апрель 2011 г.).

В целях повышения социально-экономической эффективности мероприятий по вовлечению объектов культурно-исторического наследия в культурный и туристский оборот, преодоления сезонности туристско-рекреационных посещений, следует обратить внимание на возможности использования многолетнего положительного опыта Российской Ассоциации социального туризма для участия в разработке подпрограммы устойчивого развития въездного, внутреннего и международного социального туризма, в т. ч. рамках проектирования туристских кластеров и других туристических проектов, как эффективного и надежного механизма, обеспечивающего стабильный спрос на туристско-рекреационное обслуживания и, соответственно, рентабельность всего туристского процесса в субъектах РФ.

Аналогичные проекты разрабатываются в настоящее время и для городов «золотого кольца». Можно в качестве примера привести Комплексную программу мониторинга, реставрации и консервации объектов историко-культурного наследия данного региона, в которой намеченные и проводимые мероприятия по сохранению объектов наследия могут послужить хорошим ориентиром для инвесторов по выбору объектов и кластеров в качестве сферы своих коммерческих интересов.

Нормативное обеспечение туристской отрасли связано и внедрением вопросов туристского развития в законодательные акты сопредельных сфер деятельности. Так, учитывая недостаточное использование туризма как средства и инструмента для эффективного проведения мероприятий по оздоровлению нации в законодательных актах, направленных на регулирование процесса оздоровления нации (Закон о здоровье), должна быть отражена роль оздоровительного туризма, как стимулирующего фактора во внедрении здорового образа жизни. Целесообразно также на самом высоком уровне рассмотреть вопрос о возможности введения государственных дотаций, субсидий из федерального и региональных бюджетов, или страхования для оздоровительных поездок пожилых людей и лиц с ограниченными возможностями. Вполне реально, на наш взгляд, дополнить Программу развития туризма в Российской Федерации на 2012–2018 гг. специальной подпрограммой по развитию оздоровительного туризма, с соответствующим финансированием и с учетом сегментации целевой аудитории оздоровительного туризма, климатических и других региональных особенностей нашей страны, организации оздоровительного туризма в зимнее время и межсезонье, освоения новых территорий. При подготовке подпрограммы особое внимание уделить сочетанию оздоровительной направленности туристских мероприятий с воспитательной функцией туризма среди детских и молодёжных контингентов. На повестке стоит вопрос и о разработке критериев и положения «О туристских центрах в Российской Федерации», предусмотрев при этом классификацию турцентров и формируемых туристских кластеров по уровню (федеральный, региональный, местный) и функциональной направленности (оздоровительный, познавательный, спортивный и т. п.) с последующей разработкой соответствующей подпрограммы их развития.

Все эти мероприятия требуют усиленного научного обеспечения, без которого не может быть на современном этапе развития общества качественных нормативно-правовых документов и, соответственно, качественного и конкурентоспособного продукта. В целях усиления системы научного обеспечения туристской сферы было бы целесообразно включить в состав координационного совета Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)» и в состав Общественного совета при Федеральном агентстве по туризму представителей ведущих общественных и научных организаций: Международной Туристской Академии, Российской Ассоциации социального туризма, Российского союза туриндустрии, Туристско-спортивного союза России, Российской гостиничной ассоциации, Ассоциации гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров, Академии детско-юношеского туризма и краеведения, а также представителей ведущих курортов и дестинаций оздоровительного туризма. Именно под этим углом зрения следует сегодня посмотреть на тему модернизации туристской отрасли, которая актуальна, безусловно, не только потому, что Президент Российской Федерации Д. А. Медведев объявил всеобщую модернизацию. Согласно теории постиндустриального общества информация и знания давно уже стали производственным ресурсом, а научные разработки – движущей силой экономики. Наиболее ценными качествами являются уровень образования, профессионализм, обучаемость и креативность работника. Нам сегодня важно понять и определить как эти процессы происходят в сфере туризма, происходят ли они вообще и куда направлены. Следует также учитывать, что роль научного обеспечения туристской сферы неизмеримо усиливается и в связи с предстоящими крупными международными спортивными событиями 2013, 2014 и 2018 гг, которые сами по себе выступят мощными факторами модернизации российского туризма. Можно назвать еще много актуальных аспектов и направлений в области туризма, где научный потенциал помог бы прояснить запутанные и застоявшиеся ситуации и принести пользу российскому туризму, значительно улучшить качество нормативно-правовых документов и повысить эффективность их использования.