Ю. С. Путрик

Первый вице-президент Международной Туристской Академии, заведующий кафедрой социально-культурного сервиса и туризма МосГУ.

Сфера туризма уже с первых лет существования обновленной России стала одним из приоритетных объектов государственного регулирования. Это не значит, что в советский период туризму уделялось мало внимания. Туризм в СССР получал государственную поддержку. Однако в силу политических особенностей туризм не рассматривался как экономически значимая отрасль и приоритеты государственной поддержки были отданы идеологическим аспектам (пропаганда идей коммунизма) в сфере международного туризма и социальным и аспектам (оздоровление как часть образа жизни советского человека) в области внутреннего туризма. Туризм в СССР носил ведомственный характер. Еще в 1936 г. ЦИК Союза ССР руководство массовым туризмом и экскурсиями поручил ВЦСПС (1). Туризм не был включен в систему государственного планирования, отсутствовало специальное туристское законодательство. Преобладал массовый внутренний туризм, в значительной степени с дотациями от профсоюзов и фондов социального страхования, что играло важную роль в оздоровлении и культурном развитии населения, но не способствовало формированию качественной туристской инфраструктуры международного уровня.

В этот же исторический отрезок времени (период с 60-х по 90-е годы ХХ века) нынешние страны-лидеры мирового туризма пошли по пути создания специальной отрасли туризма, ориентированной на экспорт высококачественного и конкурентоспособного туристского продукта. Развитие индустрии туризма в зарубежных странах происходило при всесторонней поддержке государственных властей путем создания специальной системы законодательных актов, создания благоприятных условий для привлечения инвестиций, последовательного развития инфраструктуры. Наиболее эффективными методами государственного явилось среднесрочное планирование развития сферы туризма, успешно примененное в ряде зарубежных стран в сочетании с формирование особых экономических зон туристско-рекреационной направленности с всемерной государственной поддержкой и льготным налогообложением для резидентов в целях стимулирования ускоренного развития и формирования курортов. Так, в Испании и Турции только в прошлом столетии, начиная с 60-х годов, последовательно, без перерывов и сбоев принималось не менее восьми (в каждой стране) специальных 3-х и 5-тилетних планов развития туризма с четким определением стратегических целей и приоритетов по каждому конкретному плану, сопровождаемых качественным научным обеспечением. Все это привело к тому, что уже в конце 80-х годов туризм в ряде стран превратился в высококонкурентоспособную отрасль экономики с развитой основной и сопутствующей инфраструктурой. И по сей день во многих странах, еще со средины прошлого столетия, последовательное и плановое государственное регулирование туристской деятельности является важной частью государственной политики и предметом пристального внимания парламентов и правительств.

Попытки применить аналогичные инструменты планирования туристской сферы в Советском Союзе были предприняты по решению партийно-правительственных органов лишь в середине 80-х годов, однако единственный плановый документ — Перспективная схема развития туризма в СССР на период 1986-2005 — носила ведомственный характер, не имела четких приоритетов и в силу изменения политической ситуации не была реализована. Такая же судьба постигла Схему развития и размещения объектов туризма в РСФСР. Таким образом эффективные признанные инструменты туристского и планирования в советский период не нашли своего применения, что в значительной мере определило сложившийся к началу 90-х годов существенный разрыв и отставание России от многих стран по уровню и качеству туристской инфраструктуры и самого туристского продукта.

В Новой России в соответствии с принятым в 1996 г. Федеральным Законом об основах туристской деятельности туризм стал объектом государственного регулирования в целях обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; а туристская индустрия, стала рассматриваться как отрасль, обеспечивающая потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. При этом приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности были продекларированы поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.»(2,13).

С 1994 г. в стране введены лицензирование туристской деятельности и обязательная сертификация туристского продукта. Утверждены государственные стандарты на туристские услуги и услуги средств размещения. Важная роль в развитии туристской сферы Российской Федерации в 90-х годах отводилась такому значимому правительственному документу как федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» (на 1996 – 2005 гг) (3), а в 2002 г. Правительством РФ века была одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» (4). В названных документах в целом сформулирована система взглядов на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии, приводятся важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в сфере туризма, подкрепленные планами конкретных мероприятий. Как видим узаконенный арсенал методов и способов для эффективного управления и развития туризма в нашей стране достаточно широк и создает, в сочетании с богатейшим природным и культурно-историческим потенциалом, все предпосылки и условия для формирования российской туристской отрасли как высокодоходной, способной значительно смягчать социально-экономические проблемы в дотационных регионах (в т. ч. проблему занятости населения), выступить мощным фактором оздоровления нации. Заметим, однако, что предпосылки так и остались предпосылками и благими намерениями, т. к. реализация упомянутой федеральной программы была в 2003 году прекращена (5), большая часть из 34 мероприятий принятой в 2002 году Концепции не была выполнена (6), стандарты устаревали и не обновлялись¹, а лицензирование туристской деятельности быстро приобрело уродливые атавистические черты тотализационного инструмента регулирования, т. к. осуществлялось исключительно из центра и поэтому реально сдерживало предпринимательскую активность и инициативу². В настоящее время в стране и вовсе отсутствует какой-либо документ, определяющий стратегию развития туризма на федеральном уровне.

Таким образом, вторая попытка поставить туризма на планово-программную основу (если первой считать попытку создания перспективных схем развития туризма в СССР и РСФСР в 80-х годах прошлого столетия) не увенчались успехом. Все это сказалось на результативности современной государственной политики в сфере туризма Российской Федерации, которую, увы, никак нельзя назвать эффективной. Боле того 15-летний период из-за непоследовательности в государственном регулировании привел к удручающему отрицательному результату. Обратимся к фактам и статистике. Критериями оценки результативности государственной политики являются:

• количество и динамика прибывающих в страну интуристов;

• доходы от въездного и внутреннего туризма;

• количество наших соотечественников, совершивших туристские путешествия по стране (внутренний туризм);

• доля поступлений от туризма в формировании ВВП;

• сальдо туристского баланса (т. е. соотношение въездного и выездного туристских потоков в натуральном (кол-во туристских прибытий) или денежном выражении.

За прошедшие 15 лет, с тех пор как в новой России начала

осуществляться новая туристская политика, сфера туризма формировалась прежде всего как сфера предпринимательской деятельности. Сегодня на рынке туризма действуют более 30 тыс. туристских компаний. При этом подавляющее большинство компаний занимается отправкой наших сограждан на отдых в зарубежные страны. Выездной поток граждан Российской Федерации в зарубежные страны неуклонно растет и составил только по графе «туризм» более 6,8 млн. поездок (7), увеличившись по сравнению с 1995 г. (2,6 млн) в 2,6 раза. Для России, где в течение многих десятилетий выезд наших сограждан за рубеж ограничивался политическим режимом это, безусловно, важное достижение демократических иститутов. Заметим, что реальное число россиян, выезжающих за рубеж с целью отдыха вряд ли достигает 2,5 млн. человек, что составляет менее 2% населения нашей страны.

Однако вернемся к показателям результативности мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации для того, чтобы туризм у нас стал действительно социально и экономически значимой отраслью, что как раз и определяется количественными и качественными показателями въездного туристского потока.

Количество и динамику прибывающих в страну иностранных туристов легко можно определить, обратившись к официальной статистике Росстата, согласно которой динамика показателей приезжающих к нам иностранных граждан с целью туризма имеют в последние три года тенденцию к снижению (табл 1).

Число прибытий иностранных граждан в Россию по графе «туризм»(7)

Таблица 1

.

Официальные сведения о доходах от въездного туризма можно также получить, обратившись к сведениям Федеральной службы государственной статистики. И хотя в абсолютных показателях объемы экспорта услуг по статье «Туристские услуги (поездки)» наблюдается увеличение (табл. 2)(7), сравнение с показателями импорта говорит о том, что туристская отрасль у нас убыточная, т. к. разрыв между экспортом и импортом с каждым годом увеличивается все в больших размерах. Продвижение российского туризма декларируется как основная задача Федерального агентства по туризму. Однако анализ свидетельствует, что решается она неэффективно. Об этом свидетельствует постоянно увеличивающийся дефицит платежного баланса РФ по статье «Поездки» (табл. 2).

Платежный баланс РФ по статье «поездки»

Таблица 2

(млн. долл. США)

Россия, несмотря на благоприятную коньюнктуру, пока находится среди лидеров международных туристских расходов, которые составили порядка 16 млрд. дол. США в 2004 году при доходах чуть выше 5 млрд. дол. США. Разница между импортом и экспортом туристских услуг всё ещё недопустимо велика: так, суммарное количество поездок россиян за рубеж в 2001 году составило около 18 млн., а в 2004 году уже превысило 24 млн.

Показатели удельного веса экспорта туристских услуг в общем объеме экспорта товаров и услуг тоже вряд ли могут порадовать (табл 3)³.

Удельный вес экспорта туристских услуг в общем объеме экспорта

Таблица 3

Такому положению дел, которое только усугубилось к 2006 году, способствует множество причин. Например, по данным экспертного опроса, проведенного Российским Союзом Туриндустрии, приводится 30 причин⁴ с указанием их места в рейтинге (7). В первую десятку причин входят такие, как рост цен на услуги, недостаточность рекламы российского турпродукта за рубежом, дефицит современных гостиниц туристского класса, боязнь терактов и криминогенная ситуация в стране, неразвитость индустрии развлечений, дефицит современных круизных судов и автобусов предназначенных для групповых туристских перевозок. Остальные 20 причин так или иначе дополняют или конкретизируют положения первой «десятки». Здесь присутствуют такие причины, как «экспансия иностранных туроператоров, которые «перехватывают» турпотоки у российских компаний, налоговое и валютное законодательство, нехватка квалифицированных кадров, экологическая обстановка, скудность рынка сувениров и продукции народных промыслов и ряд других.

В другом исследовании (8) называются шесть причин, среди которых: практически полное, до недавнего времени, отсутствие финансирования деятельности по продвижению российского турпродукта.; развал системы загранпредставительств по туризму, которые во всех странах являются основными структурами, выполняющими функции продвижения национального турпродукта⁵; малочисленность и неподготовленность кадров органов исполнительной власти по продвижению российского туристского продукта; слабая межведомственная координация усилий по продвижению положительного имиджа России вообще и как туристского направления, в частности; отсутствие координации действий государственного Федерального агентства по туризму и коммерческих турфирм, работающих на прием иностранных туристов и заинтересованных в продвижении своего продукта; слабый интерес Федерального агентства по туризму к мнению туристской общественности, различных профессиональных ассоциаций, Национальной Академии Туризма, нежелание использовать их потенциал (8)⁶, что привело к отсутствию до настоящего времени комплексного маркетингового подхода к решению задачи продвижения национального турпродукта на международный рынок⁷. Заметим при этом, что первые импульсы и почву для принятия принципиальных государственных решений и документов на всех этапах исходили от общественных организаций, объединяющих ученых и практиков сферы туризма. Так, в 1995 году появился подготовленный Национальной туристской ассоциацией весьма основательный Ежегодный доклад о состоянии и проблемах развития туризма в России (10), после чего, в 1996 году, закон о туризме и федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» наконец-то были приняты. Другим значимым импульсом к принятию в 2002 году «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» (4) послужили подготовленные учеными и практиками Национальной академии туризма «Предложения к Концепции развития туризма в России»(11)⁸. Третьим значимым импульсом явилась инициативная аналитическая записка «Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации», в которой актуализировались не только вопросы введения финансовых гарантий, но и инициировались вопросы создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа (12), нашедшие свое законодательное воплощение в 2006 и в 2007 гг.

В отчетном докладе Российского союза туриндустрии за период с сентября 2003 г. по сентябрь 2005 г. отмечается, что «…несмотря на почти рекордные темпы роста мировых турпотоков и доходов от туризма в 2004 г., ситуация на туристском рынке в последние два года оставалась напряженной. И дело не только в увеличении числа чрезвычайных ситуаций с туристами или росте цен на энергоносители. Под влиянием, прежде всего, новых технологий меняются сами условия финансово-хозяйственной деятельности в сфере туризма: у турфирм снижается норма прибыли, величина агентского вознаграждения, активно развивается бронирование через интернет, обостряется конкуренция в большинстве сегментов туристского рынка, происходит диверсификация бизнеса, концентрация и интернационализация капитала. Иными словами, мировой туристский рынок находится в стадии самых глубоких преобразований со времен появления индустрии массового туризма полтора века назад. В России ситуация осложняется тем, что общемировые тенденции проявляются в условиях, когда сама туриндустрия еще находится в стадии становления. Процесс первоначального накопления не завершен, инвестиционный климат оставляет желать лучшего, а государственная политика в области туризма во многом остается декларативной и непоследовательной» (13). Этот тезис достаточно емко и образно раскрывает истинные причины неустойчивого положения российского туристского продукта на мировом рынке.

Ко всему этому добавим. с учетом изложенного, не смотря на целый ряд утвержденных правильных государственных руководящих документов мы сталкиваемся с их тотальным невыполнением и отсутствием какой-либо официальной оценки исполнения этих документов. А между тем здесь скорее всего и кроется одна из важнейших причин начавшегося сползания российского туризма на обочину столбовой международной туристской магистрали.

Некоторый оптимизм может вызвать появившееся в последнее время публикации и интервью государственных чиновников относительного растущего количества путешествующих россиян внутри своей страны. Согласно результатам исследований Высшей школы экономики «впервые стало известно точное количество путешествующих россиян внутри страны 23 млн 100 тыс. человек. Средняя стоимость путевки составила 19 тыс. рублей. Доходы от внутреннего туризма оцениваются в 444 млрд рублей» (15). В. И. Стржалковский, ссылаясь на ту же Высшую школу экономики утверждает, что оборот рынка внутреннего туризма России в 2005 году составил 434,16 млрд. руб., т. е. около $16 млрд. Оборот въездного туризма — приблизительно $9 млрд. Выездной туризм можно оценить приблизительно в $2,5 млрд., но надо учитывать, что большая часть средств остается за рубежом. Таким образом, объем туристического рынка нашей страны в минувшем году превысил $25 млрд (14). Сведения, безусловно обнадеживающие, т. к. нормально и динамично развивающийся внутренний туризм как раз и является той самой надежной материальной и технологической базой и своеобразной стартовой площадкой для поступательного развития въездного туризма. В мировой практике туризма принято считать, что самая оптимальная пропорция, когда на одного выездного туриста приходятся четыре внутренних. Именно такое соотношение в США — американцы путешествуют главным образом по стране. Наша страна и по территории, и по природному и культурному разнообразию вполне может сравниться с США, но у нас на десять выезжающих туристов приходится один внутренний. Заметим, что вышеприведенные сведения о количестве наших сограждан, путешествующих по нашей стране, не являются официальными. Это лишь мнение отдельных экспертов, или результаты субъективных научных изысканий. Необходимы подтверждения официальной статистики. Поэтому очень важно, чтобы обнадеживающие статистические данные об объемах внутреннего туризма исходили от органов государственной статистики и тогда они приобретут статус важного и надежного компонента и показателя деятельности политики государственного регулирования в области туризма. Для реального увеличения объемов внутреннего туризма необходимо создавать для наших сограждан качественный и доступный туристский продукт, а меры государственной поддержки должны быть направлены в т. ч. и на поддержку туристских компаний, занимающихся внутренним и въездным туризмом. На самом же деле происходит обратное. Так, внесенными изменениями в действующий Федеральный Закон об основах туристской деятельности (16) для таких фирм предусмотрены не обоснованно высокие финансовые гарантии, которые явятся фактором удорожания российского туристского продукта как на внутреннем, так и на внешнем туристских рынках, не будут способствовать развитию рынка туристских услуг. Кроме того введение гарантий на въездной туризм означает, по существу, вмешательство в дела других стран. Дело в том, что турист оплачивает услуги зарубежной фирме и ответственность за него несет отправляющий туроператор, т. е. зарубежная компания, на которую вводимые нашим законодательством гарантии не могут распространяться.

Все перечисленные проблемы можно решить только

последовательным и обоснованным планированием туристской отрасли. Необходимо вернуться к опыту создания единой федеральной программы развития туризма в России, т. е. к долгосрочному и среднесрочному планированию в этой сфере.

Сегодня государство, не выполнив ни одной своей программы в сфере туризма, продолжает устраняться от этого и возлагает надежды на создаваемые с 2007 года особые экономические зоны туристско-рекреационного типа (17). Однако создание этих зон должно стать определенной частью большого комплекса мероприятий, определяемых в рамках последовательно выполняемых и финансируемых специальных государственных программ по развитию туризма в стране. Только в этом случае ближайшие несколько лет можно преодолеть инерцию негативных следствий непоследовательной государственной политики в сфере туризма.

Список литературы:

1. Долженко Г. П. История туризма в дореволюционной России и СССР. – Издательство Ростовского университета, 1988, с. 79–80.
2. Федеральный Закон от 24 ноября 1996 года № 132. ФЗ Об основах Туристской деятельности в Российской Федерации. Российский туристский бюллетень. № 4. М., Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму. 1996, ст 4., с. 7–8.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. № 177 «О Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Туризм. Обзор материалов. Вып. 3. Бюро информации по туризму «ОН-ЛАЙН», 1996г.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р. Российская газета от 6 ноября 2002 г., No 212.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2003 г. N 528 О прекращении реализации некоторых федеральных целевых программ и признании в связи с этим утратившими силу актов Правительства Российской Федерации. Российская газета от 3 сентября 2003 г., No 174.
6. Селиванов И. А. Программы развития как перспективный путь развития российских регионов. Национальный туристский журнал «Туристские фирмы». Вып. 37. 2005, с. 62.
7. Туризм в цифрах 2005:Стат. Сб. Российский союз туриндустрии. – М., ИИЦ «Статистика России». 2006,, с. 7.
8. Остроумов О. В., Продвижение национального туристского продукта на международный рынок. М. Изд. МосГУ, 2006, с. 35.
9. Сначала — реклама, а через год-два – туристы. ТУРИНФО. 2005, № 49.
10. Ежегодный доклад о состоянии и проблемах развития туризма в России. 1995. М.: Национальная туристская асоциация. 1996, 38 с.
11. Азар В. И., Акишин В. Н., Байназаров Ю. К., Биржаков М. Б., Кузнецов Ю. В., Маринин М. М., Путрик Ю. С., Терещенко А. А., Туманов О. Н. Предложения к концепции развития туризма в России. / «Туристские фирмы», выпуск 22, 2000 г., стр. 23–37.
12. Аналитическая записка. Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации. Национальная академия туризма. СПб., 2004.
13. Отчетный Доклад Российского союза туриндустрии за период с сентября 2003 г. по сентябрь 2005 г. Сайт Российского Союза туриндустрии. http:www//rata-news.ru.
14. Счетчик запущен! Российская туристская газета. № 8, 2006.
15. Владимир Стржалковский ищет новые места для отдыха в России http://www.ratanews.ru Ежедневная электронная газета для профессионалов турбизнеса. Номер 1454 от 02.02.2006.
16. Федеральный закон Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Российская газета. 09.02.2007.
17. Федеральный закон Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Российская газета от 8 июня 2006 г.

1 Существующая система государственных стандартов разработана на основе традиций туризма доперестроечных времен и не отвечает принципам современного туризма, терминологическая и предметная база стандартов устарела.

8 Азар В. И., Акишин В. Н., Байназаров Ю. К., Биржаков М. Б., Кузнецов Ю. В., Маринин М. М., Путрик Ю. С., Терещенко А. А., Туманов О. Н. Предложения к концепции развития туризма в России. / «Туристские фирмы», выпуск 22, 2000 г., стр. 23–37.

(Статья опубликована в Известиях Алтайского государственного университета. № 4/2. 2007, с. 121–125.)